COLEGIO DE CONTADORES PUBLICOS DE COSTA RICA DEPARTAMENTO DE CONSULTORIA TECNICA CT-133-2011 Licda. Marlene Ureña Bolaños, CPA Teléfono 2297-0045 ext. 231 tecnicoconsultivo@ccpa.or.cr Página 1 Moravia, 3 de octubre de 2011 Licenciado Ronald Ugalde Rojas, Auditor Interno Municipalidad del Cantón de Poás Presente. Estimado Licenciado: El tema específico de su consulta es sobre la evaluación o dictamen del Manual de Procedimientos Financiero-Contables de la Municipalidad de Poás, que en calidad de Auditor Interno, usted debe realizar. La primera interrogante que plantea el problema es la existencia o no de ese Manual, cuyo establecimiento es responsabilidad de los Jerarcas de la Municipalidad. En segundo lugar, cuál es la conformación del mismo o sea su contenido o sustancia. Contempla todos los aspectos legales, técnicos, de mejores prácticas y controles que lo constituyan en un instrumento procedimental completo, eficiente y eficaz?. Este es el asunto principal de la evaluación a realizar y para lo cual debe establecer el marco teórico de referencia que le permita circunscribir y sentar las bases de su estudio o revisióny lo conduzca a fundamentar su dictamen. Concretamente, dicho Manual debe ser un conglomerado o conjunto sistemáticamente ordenado, de todos los reglamentos, directrices, instrucciones o disposiciones del Jerarca municipal en los cuales deben describirse en forma precisa cómo deben desarrollarse las actividades correspondientes al área Financiera-Contable de la municipalidad, derivados de las mejores prácticas administrativas, legales y técnicas, así como los controles establecidos para su monitoreo. Por otra parte, cuáles son los parámetros de medición contra los cuales cotejar y establecer las diferencias o desviaciones de las disposiciones internas indicadas en el párrafo anterior?; en otras palabras, cuáles son los pilares o bastiones (especialmente disposiciones legales, técnicas, regulatorias de los entes que rigen el accionar municipal), contra los cuales comparar y medir lo establecido internamente? El marco de referencia debe mostrar la relación que existe entre todo ese conglomerado técnico-legal y los procedimientos elaborados por la municipalidad, puesto que ese marco será el lente a través del cual se mira el objeto de estudio para examinarlo en los términos de la investigación. En relación con su consulta sobre cuáles elementos básicos debe evaluar el auditor interno para emitir un dictamen sobre el Manual de Procedimientos Financiero- Contables, conforme al artículo 114 del Código Municipal, me permito indicarle que: 1. En el Oficio Nº 8845, DFOE-SM-1070, emitido por la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la Contraloría General de la República el 14 de setiembre de 2010, COLEGIO DE CONTADORES PUBLICOS DE COSTA RICA DEPARTAMENTO DE CONSULTORIA TECNICA CT-133-2011 Licda. Marlene Ureña Bolaños, CPA Teléfono 2297-0045 ext. 231 tecnicoconsultivo@ccpa.or.cr Página 2 puntualiza que el análisis y dictamen previo a la aprobación del Concejo Municipal requerido por el Artículo 114 del Código Municipal, del Manual de Procedimientos Financiero-contables por parte de la Auditoría Interna, “constituye un ejemplo de una asesoría que la Auditoría Interna presta al Jerarca como parte de sus servicios y constituye la provisión de elementos de juicio para la preparación y formación de la voluntad administrativa del Concejo Municipal de manera previa a la aprobación de ese documento.” 2. Conforme con lo anterior, la Auditoría Interna “se enfocaría a realizar un estudio con el fin de brindar una opinión, enmarcada como una asesoría al Jerarca como parte de los servicios que debe suministrar la Auditoría Interna, según lo señala el artículo 22 inciso d) de la Ley 8292. Asimismo, la Norma 1.6 de las Normas de Control Interno para el Sector Público (N-2-2009-CO-DFOE) 1 y Nº 1.1.4 de las Normas para el ejercicio de la Auditoría Interna en el Sector Público (R-DC-119-2009) 2 exponen que la asesoría al jerarca forma parte de los servicios que desarrolla la Auditoría Interna en cumplimiento de sus funciones, con el objetivo de fortalecer el control interno de la institución a la cual presta sus servicios.”. 3. El Programa de Auditoría confeccionado para llevar a cabo esta auditoría de carácter especial, estructurado en forma general en 28 pasos a seguir(6.1 al 6.28), además de la forma de comunicación de los resultados (7.1 a 7.4), junto con el Cuestionario de Control Interno también elaborado por su persona, constituyen, en mi opinión, un buen principio de la planificacióndel trabajo a realizar. En la revisión y análisis de los reglamentos y demás disposiciones de orden general, que dispone el punto 6.5, debe tenerse en consideración todos los reglamentos operativos y disposiciones internas emitidas por la Municipalidad, tales como los reglamentos y disposiciones sobre la elaboración, manejo y control de las actividades presupuestaria, actividades y control de la tesorería y contabilidad municipal.Si es del caso, recomendar la elaboración de instrumentos reglamentarios que no han sido emitidos aún y que son necesarios para el control interno de aspectos o programas específicos que atañen a la Municipalidad de Poás, en especial. También debe tenerse en consideración todas las leyes, reglamentos y disposiciones externas emitidas por la Contraloría General de la República y la Contabilidad Nacional, entre otras, que rigen el quehacer municipal. Sin pretender ser exhaustiva, a continuación se enumeran algunas leyes e instrumentos y disposicioneslegales que afectan la operatividad de la municipalidad y por tanto, la conformación de los manuales y disposiciones internas de la misma; los cuales, finalmente deben integrar el Manual de Procedimientos Financiero-Contables de la Municipalidad a evaluar por la Auditoría Interna: Código Municipal Código de Trabajo COLEGIO DE CONTADORES PUBLICOS DE COSTA RICA DEPARTAMENTO DE CONSULTORIA TECNICA CT-133-2011 Licda. Marlene Ureña Bolaños, CPA Teléfono 2297-0045 ext. 231 tecnicoconsultivo@ccpa.or.cr Página 3 Ley General de la Administración Pública Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos Ley de Contratación Administrativa y su Reglamento Ley del Impuesto sobre la Renta y su Reglamento Ley General del Control Interno de la CGR Normas de Control Interno para el Sector Público (N-2-2009-CO-DFOE) Lineamientos generales sobre Planificación del Desarrollo Local (L-1-2009 CO-DFOG) Manual de Normas Técnicas sobre Presupuesto, etc. 4. Un capítulo muy importante en el Manual de Procedimientos Financiero-Contables de la Municipalidad debe constituirlo las previsiones internas con respecto a la implementación de las Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector Público (NICSP) adoptadas por el Ministerio de Hacienda, según Decreto 34918-H, publicado en La Gaceta 238 del 9 de diciembre de 2008, el cual le es aplicable a todas aquellas instituciones que son regidas por el Subsistema de Contabilidad Nacional, establecido en la Ley 8131, Ley de Administración Financiera del 18 de setiembre del 2001 y cuyo órgano rector es la Contabilidad Nacional. Sobre este aspecto, podría incluirse el Plan de Acción de adopción e implementación de NICSP, elaborado por la Municipalidad y cualquiera otra directriz sobre el avance de esta implementación. En relación con esta actividad debe considerarse los siguientes documentos emitidos por la Dirección de la Contabilidad Nacional: Plan Contable Manual Funcional de Cuentas Contables Boletines Circulares Directrices Decretos Ejecutivos 5. Otro aspecto a considerar, como parte del sistema de control interno, es la valoraciónde las actividades de control, las cuales comprenden las políticas, los procedimientos y todos los mecanismos implementados por la Municipalidad que contribuyen a asegurar razonablemente la operación y fortalecimiento del control interno y el logro de los objetivos de la institución, tal como lo requieren las normas de control interno del sector público. Atentamente,
FUENTE RONALD UGALDE,AUDITOR INTERNO MUNIC. POÁS
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Licda. Marlene Ureña Bolaños, CPA
Teléfono 2297-0045 ext. 231
tecnicoconsultivo@ccpa.or.cr
Página 1
Moravia, 3 de octubre de 2011
Licenciado
Ronald Ugalde Rojas, Auditor Interno
Municipalidad del Cantón de Poás
Presente.
Estimado Licenciado:
El tema específico de su consulta es sobre la evaluación o dictamen del Manual de Procedimientos Financiero-Contables de la Municipalidad de Poás, que en calidad de Auditor Interno, usted debe realizar.
La primera interrogante que plantea el problema es la existencia o no de ese Manual, cuyo establecimiento es responsabilidad de los Jerarcas de la Municipalidad. En segundo lugar, cuál es la conformación del mismo o sea su contenido o sustancia. Contempla todos los aspectos legales, técnicos, de mejores prácticas y controles que lo constituyan en un instrumento procedimental completo, eficiente y eficaz?. Este es el asunto principal de la evaluación a realizar y para lo cual debe establecer el marco teórico de referencia que le permita circunscribir y sentar las bases de su estudio o revisióny lo conduzca a fundamentar su dictamen.
Concretamente, dicho Manual debe ser un conglomerado o conjunto sistemáticamente ordenado, de todos los reglamentos, directrices, instrucciones o disposiciones del Jerarca municipal en los cuales deben describirse en forma precisa cómo deben desarrollarse las actividades correspondientes al área Financiera-Contable de la municipalidad, derivados de las mejores prácticas administrativas, legales y técnicas, así como los controles establecidos para su monitoreo.
Por otra parte, cuáles son los parámetros de medición contra los cuales cotejar y establecer las diferencias o desviaciones de las disposiciones internas indicadas en el párrafo anterior?; en otras palabras, cuáles son los pilares o bastiones (especialmente disposiciones legales, técnicas, regulatorias de los entes que rigen el accionar municipal), contra los cuales comparar y medir lo establecido internamente?
El marco de referencia debe mostrar la relación que existe entre todo ese conglomerado técnico-legal y los procedimientos elaborados por la municipalidad, puesto que ese marco será el lente a través del cual se mira el objeto de estudio para examinarlo en los términos de la investigación.
En relación con su consulta sobre cuáles elementos básicos debe evaluar el auditor interno para emitir un dictamen sobre el Manual de Procedimientos Financiero- Contables, conforme al artículo 114 del Código Municipal, me permito indicarle que:
1. En el Oficio Nº 8845, DFOE-SM-1070, emitido por la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la Contraloría General de la República el 14 de setiembre de 2010,
COLEGIO DE CONTADORES PUBLICOS DE COSTA RICA
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Licda. Marlene Ureña Bolaños, CPA
Teléfono 2297-0045 ext. 231
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Página 2
puntualiza que el análisis y dictamen previo a la aprobación del Concejo Municipal
requerido por el Artículo 114 del Código Municipal, del Manual de Procedimientos
Financiero-contables por parte de la Auditoría Interna, “constituye un ejemplo de una
asesoría que la Auditoría Interna presta al Jerarca como parte de sus servicios y
constituye la provisión de elementos de juicio para la preparación y formación de la
voluntad administrativa del Concejo Municipal de manera previa a la aprobación de
ese documento.”
2. Conforme con lo anterior, la Auditoría Interna “se enfocaría a realizar un estudio con el
fin de brindar una opinión, enmarcada como una asesoría al Jerarca como parte de los
servicios que debe suministrar la Auditoría Interna, según lo señala el artículo 22 inciso
d) de la Ley 8292. Asimismo, la Norma 1.6 de las Normas de Control Interno para el
Sector Público (N-2-2009-CO-DFOE) 1 y Nº 1.1.4 de las Normas para el ejercicio de la
Auditoría Interna en el Sector Público (R-DC-119-2009) 2 exponen que la asesoría al
jerarca forma parte de los servicios que desarrolla la Auditoría Interna en cumplimiento
de sus funciones, con el objetivo de fortalecer el control interno de la institución a la
cual presta sus servicios.”.
3. El Programa de Auditoría confeccionado para llevar a cabo esta auditoría de carácter
especial, estructurado en forma general en 28 pasos a seguir(6.1 al 6.28), además de la
forma de comunicación de los resultados (7.1 a 7.4), junto con el Cuestionario de
Control Interno también elaborado por su persona, constituyen, en mi opinión, un
buen principio de la planificacióndel trabajo a realizar.
En la revisión y análisis de los reglamentos y demás disposiciones de orden general,
que dispone el punto 6.5, debe tenerse en consideración todos los reglamentos
operativos y disposiciones internas emitidas por la Municipalidad, tales como los
reglamentos y disposiciones sobre la elaboración, manejo y control de las actividades
presupuestaria, actividades y control de la tesorería y contabilidad municipal.Si es del
caso, recomendar la elaboración de instrumentos reglamentarios que no han sido
emitidos aún y que son necesarios para el control interno de aspectos o programas
específicos que atañen a la Municipalidad de Poás, en especial. También debe tenerse
en consideración todas las leyes, reglamentos y disposiciones externas emitidas por la
Contraloría General de la República y la Contabilidad Nacional, entre otras, que rigen
el quehacer municipal.
Sin pretender ser exhaustiva, a continuación se enumeran algunas leyes e
instrumentos y disposicioneslegales que afectan la operatividad de la municipalidad y
por tanto, la conformación de los manuales y disposiciones internas de la misma; los
cuales, finalmente deben integrar el Manual de Procedimientos Financiero-Contables
de la Municipalidad a evaluar por la Auditoría Interna:
Código Municipal
Código de Trabajo
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CT-133-2011
Licda. Marlene Ureña Bolaños, CPA
Teléfono 2297-0045 ext. 231
tecnicoconsultivo@ccpa.or.cr
Página 3
Ley General de la Administración Pública
Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos
Ley de Contratación Administrativa y su Reglamento
Ley del Impuesto sobre la Renta y su Reglamento
Ley General del Control Interno de la CGR
Normas de Control Interno para el Sector Público (N-2-2009-CO-DFOE)
Lineamientos generales sobre Planificación del Desarrollo Local (L-1-2009 CO-DFOG)
Manual de Normas Técnicas sobre Presupuesto, etc.
4. Un capítulo muy importante en el Manual de Procedimientos Financiero-Contables de la Municipalidad debe constituirlo las previsiones internas con respecto a la implementación de las Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector Público (NICSP) adoptadas por el Ministerio de Hacienda, según Decreto 34918-H, publicado en La Gaceta 238 del 9 de diciembre de 2008, el cual le es aplicable a todas aquellas instituciones que son regidas por el Subsistema de Contabilidad Nacional, establecido en la Ley 8131, Ley de Administración Financiera del 18 de setiembre del 2001 y cuyo órgano rector es la Contabilidad Nacional.
Sobre este aspecto, podría incluirse el Plan de Acción de adopción e implementación de NICSP, elaborado por la Municipalidad y cualquiera otra directriz sobre el avance de esta implementación.
En relación con esta actividad debe considerarse los siguientes documentos emitidos por la Dirección de la Contabilidad Nacional:
Plan Contable
Manual Funcional de Cuentas Contables
Boletines
Circulares
Directrices
Decretos Ejecutivos
5. Otro aspecto a considerar, como parte del sistema de control interno, es la valoración de las actividades de control, las cuales comprenden las políticas, los procedimientos y todos los mecanismos implementados por la Municipalidad que contribuyen a asegurar razonablemente la operación y fortalecimiento del control interno y el logro de los objetivos de la institución, tal como lo requieren las normas de control interno del sector público.
Atentamente,
Fuente :Ronal Ugalde Auditor Poás
DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA
ÁREA DE SERVICIOS MUNICIPALES
T: (506) 2501-8000 F: (506) 2501-8100 C: contraloria.general@cgr.go.cr S: http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica
Al contestar refiérase
al oficio No. 08845
14 de setiembre, 2010
DFOE-SM-1070
Licenciada
Ginneth Bolaños Arguedas
Auditora Interna
MUNICIPALIDAD DE PALMARES
Alajuela
Estimada señora:
Asunto: Atención a consulta planteada referente a eventuales
contradicciones entre el artículo No. 34 de la Ley General de
Control Interno y el numeral 114 del Código Municipal.
En su oficio No. DAI-140-2010 del 23 de julio del 2010, plantea interrogantes
relativas a eventuales discrepancias entre lo previsto en el artículo 114 del Código
Municipal, referido a la participación de la Auditoría Interna en el análisis y dictamen del
Manual de Procedimientos Financiero – Contables, de previo a la aprobación del
Concejo, y la prohibición al auditor de realizar funciones y actuaciones de
administración activa salvo las necesarias para cumplir con su competencia, según lo
estipulado en el artículo No. 34 de la Ley General de Control Interno, No. 8292 ( LGCI).
Con respecto a la primera interrogante de su escrito, se le indica que la asesoría
al jerarca forma parte de los servicios que debe suministrar la Auditoría Interna, según
lo señala el artículo 22 inciso d) de la Ley No. 8292 citada, el cual establece que el
servicio de asesoría al jerarca del cual depende esa unidad de fiscalización forma parte
de su competencia. Asimismo, la norma 1.6 de las Normas de control interno para el
Sector Público (N-2-2009-CO-DFOE)1
y No. 1.1.4 de las Normas para el ejercicio de la
auditoría interna en el Sector Público (R-DC-119-2009)2
exponen que la asesoría al
jerarca forma parte de los servicios que desarrolla la Auditoría Interna en cumplimiento
de sus funciones, con el objetivo de fortalecer el Sistema de Control Interno de la
institución a la cual presta sus servicios.
Valga destacar que en relación con el servicio de asesoría suministrado por la
Auditoría Interna, esta Contraloría General en el oficio No. 10463 (DI-CR-407) del 22
de setiembre, 2003, indicó que dicho servicio no es de naturaleza vinculante para la
administración, por lo que se tiene que el Manual definido en el artículo No. 114 del
Código Municipal, constituye un ejemplo de una asesoría que la Auditoria Interna
presta al Jerarca como parte de sus servicios y constituye la provisión de elementos de
juicio para la preparación y formación de la voluntad administrativa del Concejo
Municipal de manera previa a la aprobación de ese documento.
Por otro lado, y en razón de su segunda interrogante, considera importante
anotar esta Contraloría General, que el supracitado artículo no modifica la
1
Publicadas en La Gaceta No. 26 del 6 de febrero de 2009
2
Publicadas en La Gaceta No. 28 del 10 de febrero de 2010 DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA
ÁREA DE SERVICIOS MUNICIPALES
DFOE-SM-1070 2 16 de setiembre, 2010
T: (506) 2501-8000 F: (506) 2501-8100 C: contraloria.general@cgr.go.cr S: http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica
responsabilidad del Concejo Municipal, dado que será ese cuerpo colegiado, en su
calidad de jerarca, el que aprobará dicho Manual. Lo anterior en apego a lo previsto en
el artículo 10 de la LGCI, que en lo que interesa dispone:
“Artículo 10.—Responsabilidad por el sistema de control interno. Serán
responsabilidad del jerarca y del titular subordinado establecer, mantener,
perfeccionar y evaluar el sistema de control interno institucional. Asimismo,
será responsabilidad de la administración activa realizar las acciones
necesarias para garantizar su efectivo funcionamiento”. (El subrayado no
corresponde al original.)
Así las cosas, queda claro que el establecimiento de políticas y procedimientos
en las cuales se definan claramente la autoridad y responsabilidad de los funcionarios
encargados de autorizar y aprobar las operaciones de la institución, las tendientes a la
protección y conservación de todos los activos institucionales, las que definan el diseño
y uso de documentos y registros que coadyuven a la anotación adecuada de las
transacciones y los hechos significativos que se realicen en la institución y su
documentación y la conciliación periódica de registros y eventual enmienda de errores
u omisiones, constituyen un deber del jerarca y los titulares subordinados como parte
de las actividades del sistema de control interno del cual son responsables en virtud de
lo establecido en el numeral 15 de la Ley No. 8292.
En tanto, la Auditoría Interna en concordancia con lo dispuesto en el numeral 21
de la referida Ley, se define desde su concepto funcional, como la actividad
independiente, objetiva y asesora, que proporciona seguridad al ente u órgano, puesto
que se crea para validar y mejorar sus operaciones, por lo cual, no encuentra el órgano
contralor que el suministrar ese tipo de servicio al Jerarca, sustituya la responsabilidad
que éste tiene sobre el sistema de control interno, y por la misma razón, tampoco que
la emisión de dicho dictamen, o asesoría, sea una limitante a la objetividad de la
Auditoría Interna, por cuanto, como se señaló en los párrafo anteriores, la aprobación
de dicho Manual es responsabilidad del Concejo Municipal3
y del análisis que sobre
esta actividad de control ese órgano determine como adecuada.
Finalmente y en razón de su consulta sobre los elementos básicos que debe
evaluar para emitir el citado dictamen, se debe indicar que éstos serán considerados
por el personal de la Auditoría Interna siguiendo el debido cuidado, pericia y juicio
profesional, todo en apego a la normativa legal y técnica aplicable.
Atentamente,
Lic. Gerardo Marín Tijerino
Gerente de Área a.i.
LPZ/DMR/GER/GMT/all
Ci: Archivo Central
NI: 14514
G: 2010000286-46
3
Según lo establece el numeral 114 del Código Municipal